Fatto
Le origini del caso devono farsi risalire al 2008, allorquando, con un Trattato firmato tra il Regno di Danimarca e la Repubblica federale di Germania è stato approvato il megaprogetto di “collegamento fisso” dello stretto del Fehmarn Belt tra la Danimarca e la Germania (il Trattato è stato poi ratificato nel 2009).
Il progetto consiste, da un lato, in un tunnel ferroviario e stradale che corre per 19 chilometri sotto il Mare Baltico e, dall’altro, in collegamenti stradali e ferroviari con l’entroterra danese.
Il tunnel si immergerà nei pressi della località di Rødby sull’isola di Lolland in Danimarca per riaffiorare a Puttgarden in Germania. In particolare, i collegamenti ferroviari comprenderanno l’ampliamento e il miglioramento del collegamento ferroviario esistente tra Ringsted (Danimarca) e Rødby, lungo circa 120 km, che appartiene a Banedanmark, il gestore pubblico dell’infrastruttura ferroviaria dello Stato danese.
La strada ferrata elettrificata e l’autostrada che verranno così realizzate, nei fatti, consentiranno di congiungere i due Paesi evitando agli utenti di imbarcarsi via mare, utilizzando i servizi di traghetti esistenti, gestiti dalla compagnia di Scandlines, con i suoi operatori Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland.
Il progetto è stato preceduto da una fase di pianificazione, il cui finanziamento, per quanto riguarda il collegamento fisso e i collegamenti stradali e ferroviari con l’entroterra, è stato notificato alla Commissione europea.
Con la decisione del 13 luglio 2009 nel caso N 157/2009, la Commissione ha concluso, da un lato, che le misure connesse al finanziamento della pianificazione del progetto avrebbero potuto non costituire un aiuto di Stato nella misura in cui la Femern avesse agito in qualità di autorità pubblica e, dall’altro, che tali misure sarebbero state in ogni caso compatibili con il mercato interno. In questo modo, la Commissione non ha sollevato obiezioni ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento (CE) n. 659/1999 recante modalità di applicazione dell’articolo 108TFUE in tema di abusività o di incompatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno.
Nel 2015, sono state aggiornate le stime dei prezzi di costruzione per un totale del progetto stimato in circa 8,4 miliardi di euro. Pertanto, con una legge danese apposita sulla costruzione del tunnel, sono state incaricate dell’esecuzione del progetto due imprese pubbliche: la Femern, costituita nel 2005, incaricata del finanziamento, della costruzione e della gestione del collegamento fisso, e la Femern Landanlæg A/S, costituita nel 2009, designata per gestire la costruzione e la gestione delle connessioni con l’entroterra danese.
Tutti i lavori, effettuati dalla Femern nell’ambito di contratti di costruzione soggetti alle procedure relative agli appalti pubblici, rientreranno nella rete generale di infrastrutture stradali danesi. L’intero progetto è finanziato dalla Femern e dalla Femern Landanlæg, grazie ad apporti di capitale, a prestiti garantiti dallo Stato nonché, in via alternativa, a prestiti concessi dalle autorità danesi. Da quando entrerà in servizio il tunnel, la Femern percepirà i canoni degli utenti per rimborsare il suo debito e verserà alla Femern Landanlæg dividendi che quest’ultima utilizzerà per rimborsare il proprio debito. A sua volta, la Femern Landanlæg riceverà l’80% dei diritti di utilizzo pagati dagli operatori ferroviari per l’utilizzo dei collegamenti ferroviari, percepiti da Banedanmark, a causa della ripartizione della proprietà di tali collegamenti ferroviari tra essa e quest’ultimo.
Il 5 giugno 2014, il 5 settembre 2014, il 26 novembre 2014, il 19 gennaio 2015 e il 22 aprile 2015 la Commissione europea ha ricevuto cinque denunce secondo cui la Danimarca avrebbe concesso aiuti di Stato illegali e incompatibili per la pianificazione, la costruzione e la gestione del progetto Fehmarn Belt Fixed Link a favore delle società Femern A/S e A/S Femern Landanlæg.
Il 23 luglio 2015 l’Esecutivo europeo ha deciso di non sollevare obiezioni nei confronti delle misure concesse dalla Danimarca a favore di A/S Femern Landanlæg e Femern A/S, concludendo che:
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– le misure concesse a favore di A/S Femern Landanlæg per la pianificazione, la costruzione e la gestione dei collegamenti stradali e ferroviari con l’entroterra danese non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato;
– anche qualora le misure concesse a favore di Femern A/S per la pianificazione, la costruzione e la gestione del collegamento fisso costituissero aiuti di Stato ai sensi dell’art. 107, paragrafo 1, del trattato, sarebbero compatibili con il mercato interno a norma dell’art. 107, paragrafo 3, lettera b), del Trattato.
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Il 16 settembre 2015 la Commissione ha trasmesso ai denuncianti la decisione di costruzione che però è stata in parte annullata dal Tribunale europeo con le sentenze del 13 dicembre 2018, basate sui ricorsi presentati da Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland. In particolare, secondo la sentenza del 2018, la Commissione non avrebbe avviato il procedimento di indagine formale.
È così iniziato un lungo iter giudiziario durato anni. Nel frattempo, la Commissione ha informato le autorità danesi della sua decisione di avviare un procedimento in merito alle misure concesse a favore della Femern A/S in relazione al finanziamento del collegamento fisso. Nel 2020 la Commissione ha adottato una decisione secondo la quale le misure consistenti in apporti di capitale e in una combinazione di prestiti di Stato e di garanzie di Stato a favore della Femern A/S, cui la Danimarca ha dato esecuzione almeno in parte illegalmente, costituivano un aiuto di Stato. Tenuto conto della loro modifica dopo la decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha però considerato tali misure compatibili con il mercato interno.
Questioni pregiudiziali
Queste sono le questioni sollevate nei tre procedimenti instaurati davanti al Tribunale europeo:
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• nella causa T-7/19, la Scandlines Danmark e la Scandlines Deutschland hanno proposto un ricorso contro la decisione C(2018) 6268 della Commissione.
• nella causa T-364/20, la Danimarca ha chiesto l’annullamento della decisione C(2020) 1683 nella parte in cui la Commissione ha ritenuto che le misure consistenti in apporti di capitale e in una combinazione di prestiti dello Stato e di garanzie dello Stato a favore della Femern A/S costituissero un aiuto di Stato;
• nella causa T-390/20, la Scandlines Danmark e la Scandlines Deutschland hanno chiesto l’annullamento della decisione C(2020) 1683 a causa di una serie di presunte irregolarità commesse dalla Commissione.
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Decisione
Esaminiamo brevemente ognuna delle tre sentenze depositate dal Tribunale Ue il 28 febbraio 2024, con le quali ha respinto i ricorsi proposti, confermando di fatto la legittimità del finanziamento danese al progetto del tunnel sotto lo stretto di Fehmarn con le regole sugli Aiuti di Stato: dalla lettura combinata delle sentenze possiamo ricavare che seppure si tratti di aiuti di Stato, essi sono aiuti compatibili.
Sentenza 28 febbraio 2024 (T-7/19), Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione
Con la sentenza che chiude la causa T-7/19 il Tribunale Ue ha rammentato che, con la decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha revocato la decisione contestata nella parte relativa alle misure concesse alla Femern A/S e ha avviato il procedimento d’indagine formale riguardo a tali misure.
A dire dei giudici europei, le ricorrenti si sono limitate ad invocare in astratto l’esistenza di elementi di prova oggettivi e concordanti fondati sull’eccessiva durata e circostanze del procedimento di esame preliminare nonché sul contenuto insufficiente e incompleto della decisione impugnata, senza spiegare perché la durata del procedimento dovesse essere considerata eccessiva. Come precisato dal tribunale, che al riguardo ha richiamato una cospicua giurisprudenza, un termine che eccede quello normalmente richiesto per l’esame della fase istruttoria non può costituire di per sé un indizio concreto dell’esistenza di gravi difficoltà a meno che tale indizio non sia suffragato da altri elementi.
Sentenza 28 febbraio 2024 (T-364/20), Danimarca/Commissione
La Danimarca aveva rilevato che la Commissione, nella sua decisione, da un lato, avrebbe erroneamente constatato che il finanziamento della Femern costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e, dall’altro, sarebbe incorsa in un errore di valutazione nel constatare che la Femern esercita un’attività economica in concorrenza con terzi prima della messa in servizio del collegamento fisso.
In particolare, la Danimarca impugnava la decisione unicamente nella parte in cui le misure consistenti in apporti di capitale e in una combinazione di prestiti statali e di garanzie dello Stato a favore della Femern, parzialmente attuate illegalmente, costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE: il ricorso in esame, quindi, non riguarda la seconda frase dell’articolo 2 della decisione impugnata, ossia la constatazione secondo cui dette misure sono compatibili con il mercato interno.
Con la sentenza nella causa T-364/20, il Tribunale Ue ha respinto il ricorso confermando che il beneficio concesso alla Femern A/S, che esercita un’attività economica, rafforza la sua posizione sul mercato dei servizi di trasporto per l’attraversamento dello stretto di Fehmarn tra Rødby e Puttgarden rispetto alle imprese già operanti su tale mercato, in particolare rispetto al gestore di traghetti. Pertanto, secondo i giudici europei i finanziamenti concessi alla Fehmarn A/S incidono sugli scambi tra gli Stati membri.
Infatti, il Tribunale ha sostenuto che qualora un ente svolga attività economiche, per consentirle di verificare se talune attività di tale ente debbano essere escluse dall’ambito di applicazione dell’art. 107, par. 1, TFUE in quanto connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, spetta allo Stato membro interessato, nell’ambito del dovere di leale cooperazione tra Stati membri e istituzioni fare esplicito riferimento all’esistenza di tali attività e fornire spiegazioni dettagliate sulle norme applicabili a tali attività, unitamente a tutte le informazioni che consentano alla Commissione di verificare che si tratti effettivamente di attività connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.
Ne consegue che non può essere addebitato alla Commissione di non aver tenuto conto di eventuali informazioni che avrebbero potuto esserle presentate nel corso del procedimento amministrativo, ma che non lo sono state, non avendo la Commissione l’obbligo di esaminare d’ufficio o in via presuntiva quali elementi potessero esserle sottoposti.
Sentenza 28 febbraio 2024 (T-390/20), Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione
Con la sentenza T-390-20, il Tribunale dell’Ue ha respinto il ricorso totalmente, ritenendo che la Commissione poteva validamente considerare il progetto Fehmarn Belt Fixed Link come di interesse europeo comune, per il fatto che tale progetto apporta un contributo importante e concreto alla realizzazione degli obiettivi della politica dei trasporti dell’Unione e migliorerà il collegamento tra i paesi nordici e l’Europa centrale.
Altresì, secondo gli eurogiudici non è stato fornito alcun elemento per rimettere in discussione il fatto che il progetto è basato sul principio secondo cui esso deve essere preparato, costruito e gestito in modo da prevenire effetti dannosi sulla natura e sull’ambiente.
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